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民主法治文萃
政府复议公安行政案件有关问题的探讨
黄山区黄山区人民政府法制办
朱金保
随着《行政复议法》对复议管辖制度的修改，行政相对人对公安机关作出的具体行政行为不服，选择向同级人民政府复议的情形日趋增多。而对于政府来说，审理公安行政复议案件遇到新情况、新问题比较多，亟需解决。本文拟就政府复议公安行政案件时遇到的几个问题作一探讨。
一政府可否直接管辖公安交通、消防案件
(一)公安机关交通管理部门行为的复议管辖。首先应对公安机关交通管理部门的行政法律地位考察。界定一个机关或者组织的行政法律地位，必须从行政主体、行政主体资格以及行政法律关系等一系列的行政法学概念入手。
行政主体的概念具有两方面的含义：一方面行政主体是实施行政管理职能的主体，具体体现为其所享有的行政职权与职责。另一方面行政主体是一个行政法律人格化的组织，应当以自己的名义实施行政管理活动，并对该活动所产生的后果独立承担法律责任，包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关。公安机关交通管理部门对道路交通安全管理过程中的一系列活动，恰好体现为其所享有的行政职权与职责而为的行政管理活动，其他任何组织和个人无权行使这方面的职权；公安机关交通管理部门本身也不能怠于行使这方面的职责，否则，就是渎职。行政主体资格的构成要件是指一定的组织取得行政主体资格所应具备的必要条件，主要包括：1．行政主体必须是由有权机关依法批准成立的组织；2．行政主体是具有独立法律地位的组织，应当具备一定的组织机构、职位和人员编制；3．行政主体是具有法律地位的行政管理主体，因而必须在法律上拥有独立的行政职权与职责；4．具有以自己的名义实施行政活动和承担法律责任的能力。公安机关交通管理部门无疑是依法成立、具备相应组织机构、拥有独立行政管理职权与职责的组织。至于行政主体实施行政活动的名义能力，法律、法规在赋予其职权与职责时，也同时予以确定。例如《治安管理处罚条例》规定，对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一墩的公安机关裁决，而警告、50元以下罚款，可以由公安派出所裁决。据此，县驭公安机关和公安派出所可以以其自己的名义作出法律法规赋予的权限范围内的行政处罚，而公安机关的其他内部机构则不得以其自己的名义作出行政扯罚．根据{遭略交通安全法)和《道路交通事故处理程序规定}，县圾以上公安机关交通管理部门负责所管辖的区域或者道路内发生的交通事故。由此可见，公安机关的交通管理部门具有与其行政职权相适应而实施行政活动的名义能力。
(二)公安消防机构行为的复议管辖。
《消防法》第四条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由各级人民政府公安机关消防机构兔责实施。”第四十一条规定：“违反本法的规定，擅自举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾危险的，公安消防机构应当责令当场改正；当场不能改正的，应当责令停止举办，可以并处罚款。”第五十一条规定：“对违反本法规定行为的处罚，由公安消防机构裁决。对给以拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决。责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行。”可见，公安消防机构实际使着政府在消防方面的管理职能，理由是：，第一，虽然{消防法》使用了消防机构一词，没有使用消防机关一词，但《消防法》赋予其独立的执法主体资格，以自己的名义作出具体行政行为。第二，{消防法》对违反消防管理行为，一般由消防机构处罚，但对严重违反消防管理行为，依法应给予拘留处罚的由公安机关行使，说明《消防法》将消防机构和公安机关区别对待；第三，《消防法》没有将消防管理职能划给公安机关，只赋予公安机关对消防工作的监督权，故不属公安机关的派出机构四，对责令停产停业，对经济和社会生活彰响较大的， 由公安消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行。由此可见，公安消防机构属政府的执行机构，在行政职能上直接向政府负责，否则，消防机构应当通过公安机关向政府报请决定，而不能直接报政府决定。所以，我们不能以机构编制人员来判定执法机构的性质，判定是部门派出机构还是政府的职能部门。公安消防机构没有代表公安，而是独立行使着一级政府在消防方面的管理职能。因此消防机构作出的具体行政行为，本级政府具有复议管辖权
二、交通事故责任认定、火灾事故责任认定可否复议
目前，公安部门认为不应纳入复议受理，理由主要有三点：一是交通事故责任认定、火灾事故责任认定不直接处分当事人的权利义务，法律属性上属于现场勘验、证据收集、分析和判断，类似于专门技术鉴定，属证据范畴，不属具体行政行为；二是出现法律适用冲突，造成公安机关因无所适从而导致执法混乱；三是不纳入复议、诉讼范围、不影响当事人权利救济的实现。笔者持不同意见，理由是：
（一）交通事故责任认定、火灾事故责任认定行为是一种具体行政行为．而不是斟验鉴定行为。
鉴定与责任确认二者之间有联系又有区别。责任确认行为一般以鉴定结论为事实依据，且二者都是对客观实际从不同角度采取不同方法进行认定。第一，鉴定是一种技术措施，责任确认是一种行政职权行为。鉴定主要由技术鉴定部门作出，而责任确认只能由行政机关作出。第二，鉴定在前，责任认定确认行为在后，责任认定通常以鉴定为事实依据。第三，鉴定结论仅仅是一种证据，责任确认行为则是包含有权利义务内容且具有法律效力的认定，如负全部责任或部分责任等，因而会直接产生法律后果。因此，鉴定行为与责任确认行为是完全不同的，那种将责任确认行为混同于鉴定行为从而将其作为证据排除于行政复议受案范围之外的观点显然是不妥的。
(二)不存在造成公安机关因无所适从而导致执法混乱问题。
《行政复议法)第四十二条规定“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”公安部(关于对地方政府法制机构可否受理交通事故责任认定的复议申请的批复》和{关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案批复》以及《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知)与《行政复议法》和《行政诉讼法》有关规定是相抵触的，理由是：(1)道路交通事故责任认定行为涉及公民、法人或其他组织的人身权和财产权。一方面，公安机关交通管理部门对道路交通事故责任的认定实质上是对有关人员有无过错或过错大小的确认，如果责任认定结采棒天过辱—方或过错较小一方认定为有过错或过错较大，或者洽恰相反，这无疑是侵犯一方当事人的人身权；另一方面，责任认定行为创设了一个新的法律关系即赔偿法律关系，并为赔偿问题提供了依据，将成为赔偿与否及赔偿颧多少的主要理由，所以它也间接地涉及到责任人的财产问题。而依据《行政复议法》规定，只要行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权和财产权的，均可向复议机关申请行政复议。所以说公安机关交通管理部门的道路交通事故责任认定行为是可复议的具体行政行为。(2)上述公安部的几个文件仅仅是一般的规范性文件，对行政复议或行政诉讼的受案范围无权作出排除睦规定。刚h，申请行政复议或向人民法院提出行政诉讼是公民的一项权利，非经法律规定不得限制或剥夺。(3)行政复议仅是一种监督程序，不管由政府复议还是由上一级公安机关复议，只要公安机关交通管理部门的行政行为合法、适当，结果都将是一样的，所以大可不必对政府复议有什么顾虑。
（三）对交通事故责任认定、火灾事故责任认定不纳入复议和诉讼受案范围，当事人权利难以获得救济
根据公安部门意见，对于此类责任认定行为，当事人既不能直接申请复议或提起诉讼，也不能由复议机关或人民法院确认错误，这样，枝认定为责任人的一方奴另一方，：只能就赔偿问题向人民法院提起民事诉讼。而人民法院在审理赔偿案件时，首先审查的是赔偿依据。赔偿依据：一是勘验鉴定结论，二是责任认定书。其中勘验鉴定结论是证据，责任认定是法律文书。人民法院认为公安机关的认定确属不妥，则意味着两种可能：一是勘验鉴定结论有误，二是责任认定不准。从理论上讲，如果勘验鉴定结论有误，那就需要重新进行勘验鉴定，实践中往往固时过境迁，重新勘验很难实现，由此人民法院不管勘验鉴定结论对错，只能适用公安部门的勘验鉴定结论判决，当事人的今法权益很难得到保护；如果责任认定不准，当事人一方应通过行政复议或行政诉讼撤销原确认书，赔偿问题再由人民法院作出裁决。而按照公安部门的观点，人民法院认为公安机关交通管理部门的认定确属不妥，则不作为证据，也即撇开公安机关交通管理部门的认定，这意味着这一确认仍然存在、仍然有效；那么对于同一案件就会出现两个同时有效且互相矛盾的裁决文书，是极不严肃的，而且一方当事人会以其中莱一份有效的法律文书为依据，纠缠不休，不利于案件的根本解决。 因此，笔者认为，公安机关作为政府的职能部门在实施行政行为时，应当与其他的职能部门一样接受本圾人民政府的监督，不应是一种“特例”，可以游离于政府的监督之外。交通事故责任认定、火灾事故责任认定是公安机关交通管理部门、消防机构行使行政职权的表现，符合(行政复议法》规定的受案范围，非经法律规定不能排除在复议监督之外。
三、治安案件审理期限和起诉期限如何适用
《行政复议法》第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。”《治安管理处罚条例》第三十九条规定：上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。由于《治安管理处罚条例》是法律，由此出现以下两个问题：一是治安行政案件的复议审理期阻应是5日还是60
二是不服治安行政案件复议决定的起诉期限应是5日还是15日。关于审理期限，有人主张为5日， 固为《治安营理处罚条例》是法律．法律规定少于60日的，从其规定。笔者认为，这类案件应适用《行政复议法》规定的60日的一般审理期限，理由是：《治安管理处罚条例》第三十九条规定的是上一缎公安机关应在接到申诉后5日内作出裁决，而复议机关是政府时，应不受此条的限制，应适用《行政复议法》规定的一般审理限；其次，适用5日的审理期限也不符合《行政复议法》第二十三条的规定，镇条规定给被申请人答复的期限为10日，而这10日的答复期限是被申请人的法定权利，也是法定义公，是不能随意更改的。第三，对于法律条文前后有矛盾的，我们应从一部法律的宗旨及某项制度的立法目的去考察。行政复议的根本宗旨是保护相对人的合法权益，而复议审理期限为5日，连被申请人的10日的答复期限都不够何以审理好复议案件?《行政复议法》设定法律规定少于60日的．其从规定，其立法目的是为了更有利于保护复议申请人的合法权益。如果连案件都无法正常审理，何以保护申请人的合法权益四、政府可否变更限制人身自由的治安处罚由于(行政处罚法》第16条规定：阻制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。由此有人认为，政府复议限制人身自由的治安处罚时，如认为该处罚违法，只能作出撤销，责令重作，而不能直接加以变更。这种观点是不成立的。理由主要有三点：首先，从调整的法律关系看，《行政处罚法》调整的是行政执法阶段的行政法律关系，而《行政复议法)凋整的是行政执法救济阶段的行政法律监督关系，因调英的法律关系不同，应适用不同的法律依据；其次，从监督权来看，行政复议和行政诉讼一样，均对行政机关的执法行为实施监督，只不过复议是上缎行政机关对下级行政机关的层级监督，行政诉讼是人民法院对行政机关的司法监督，根据(行政诉讼法》规定：对行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更，而行政处罚包括限制人身自由的行政处罚。既然人民法院都有权变更公安机关作出的限制人身自由的处罚，更不应排斥作为复议机关的上级行政机关的变更权了。第三，从立法的本意看，《行政处罚法》第16条规定，限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使是有前提的，是指实施相对集中行政处罚权时，限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使，不能交给其他机关行使，而并不否认复议机关的变更权。
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