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民主法治文萃
对汤口镇矛盾纠纷的剖析与思考
杜可安 郑旭东
日前我们因工作缘故，对安徽黄山脚下的汤口镇近两年来的民间矛盾纠纷情况进行了一次调研。汤口镇位于驰名中外的黄山南大门，居205国道、103省道和黄山旅游专线交汇处，向为出入黄山风景区的必经之地，区位优势十分明显。1987年地级黄山市成立后，隶属黄山市黄山区管辖，镇域面积129平方公里，辖6个村，3200户1.17万人口。全镇山场总面积19.2万亩，其中竹林2.7万亩，茶园1.5万亩，森林覆盖率达90%。2002年，全镇农村经济总收入1.8亿元，乡镇企业营业总收入2.08亿元，财政收入实现1670万元，农民人均纯收入3289元。由于其独特的区位特点，汤口镇以旅游业为主体的第三产业收入占全镇经济总收入的80%，成为支柱产业。目前，全镇掀起了旅游第二次创业的高潮，进一步加快旧城改造和新区开发，深度开发旅游资源，扩大林茶产品加工规模，基本形成汤口、寨西旅游服务区、山岔旅游开发区、芳村林茶产品加工区、冈村综合经济区等一批功能完善、设施齐全的经济小区，力争率先成为“全国最美、山区最富、生态最佳”国际名镇。
矛盾纠纷的剖析
通过调查分析，我们发现这一地区的矛盾纠纷具有以下特点：
一、矛盾纠纷稳中有降，社会总体平稳。汤口镇2001年共受理矛盾纠纷408起，调结398起，调处率100%，调处成功率97.7%，2002年共受理334起，调结327起，调处率100%，调处成功率97.9%。基层法庭2001年共受理该地区民事、经济及执行案件94件，审结93件，结案率98.9%，涉及标的262.37万元，其中以合同纠纷居多；2002年共受理民事、经济案件100件，审结98件，结案98件，结案率98%，挽回经济损失613.36万元，以合同、债务纠纷居多，另外防止民转刑案件近10件，无重大群体性暴力冲突事件和聚众扰乱社会秩序的暴力案件。近几年来该地区与黄山大部分地区一样民间矛盾纠纷的总量、民间调解纠纷数与法院受理案件数的比例趋于平稳，波动不大。它表明，第一、以该地区为代表的广大农村社会总体平稳。第二、基层政权机关及群众性自治组织管理控制社会的工作到位，经过多年探索形成的社会治安综合治理的总体工作格局和工作机制也是合理的。第三、改革开放之初党和国家的一系列改革措施给农村农民带来思想观念、生产生活等方面的极大激荡，农民已逐渐适应，群众的家庭生活、社会生活基本趋于稳定。改革开放之初，尤其是黄山对外开发开放之初，矛盾纠纷总量居高不下，村民之间、家庭成员之间，管理者与被管理者之间矛盾尖锐，一触即发，一发即大，难以收拾，甚至惊动省委主要领导的社会状况已基本得到改善。
二、村民法律意识有所增强，绝大部分群众面对纠纷能够理智对待，寻求合法途径解决。虽集体上访事件时有发生，但无理取闹，肆意滋事，严重妨害机关和公共秩序的严重事件得到了有效控制，绝大部分矛盾纠纷和群访事件，都能够在法律的轨道上得到妥善解决，统计数据反映出的民间调处案件平稳，民事经济诉讼案件上升就是一个印证。与此同时，镇村两级组织与黄山风景区的管理机关在思维方式与管理理念上也发生了很大的变化，依法管理的理念更加深入人心，管理机关或他们的常年法律顾问与被管理者在法律规范调整下平等对话，甚至对簿公堂，以习以为常。近几年汤口镇每年都有行政复议或行政诉讼案件。管理部门、信访部门自觉热情地为当事人介绍律师，指明法律通道的事例屡见不鲜。
三、土地、山场、宅基地等权属纠纷明显上升位居第一。在镇村两级2001年、2002年受理的742件纠纷中土地、山场、宅基地等权属纠纷合计438件占59%，连续两年超过婚姻家庭纠纷数。这表明，第一、在农村随着市场经济意识的不断增强，人们对林木所有权、山场使用权、土地承包经营权越来越重视，权利观念逐步深入人心，各级组织对农民在山林、土地包括宅基地方面所享有物权的保护，十分重要，也十分必要，农民对此十分关注。第二、随着林业“三定”时间的渐渐久远，原山林承包经营到户时，农户间划定的界址不少已变得较为模糊，加之林相的变化，知情人渐渐故去，客观上也造成了山林确权纠纷的增多。这两年，汤口地区的山林确权纠纷达131件占纠纷总数的17.65%，其中还有不少调解无果，最终通过行政确权、行政诉讼解决的。由于这类纠纷往往一次确权涉及终身，所以这类案件争议双方矛盾较尖锐，寸步不让，承办单位取证难，调解难，牵涉精力大，处理不当极易造成政府涉讼甚至累讼，也容易造成当事人屡屡上访或越级上访。第三、由于现阶段影响农村人口变化的因素较多，户籍与村民权利的对应关系模糊，户籍政策与小城镇发展战略、与农民对“村民”这一概念的传统认知都存在差距。其次，汤口地区村民的土地承包经营权与该权利之外的数值可观的集体收益分配权密切相关。再次，随着旅游开发的不断升温，汤口地区土地升值较快。加之土地小调整政策法律化的时间不长，人们对有关法律规定缺乏应有的认识与理解。因而近年来这里土地纠纷屡屡攀升，2002年达到127件占当年纠纷总数的31.13%。依法规范农村土地关系任务相当繁重。
四、婚姻家庭纠纷依然居高不下，2001年为83件占21.85%，2002年136件占33.33%。说明农村基层调解组织在化解婚姻家庭纠纷，稳定家庭这个社会基本单位上，依然责无旁贷且任重而道远。
五、纠纷的特点及其成因已表现出新的独特性和复杂性。随着汤口地区经济结构的不断调整，旅游经济的不断壮大，市场经济中的权利、平等、契约观念不断深入人心，汤口地区的矛盾纠纷也呈现出新时期的特色，如摊位竞标纠纷、承包、租赁纠纷、民事合同纠纷相对增多，且争议标的逐年增加。纠纷调处难度也随之增大，对基层调解人员、司法人员素质的要求也越来越高。自四月下旬以来，“非典”这一突如其来的灾难给以旅游业为支柱产业的汤口镇造成强烈的影响，并由此在汤口地区引发一系列矛盾纠纷和不稳定因素，在黄山经营的村民集体到镇政府上访，陈诉因防治“非典”给上山经营者造成了极大经济损失要求顺延与镇集体经济组织签订的合同经营期限。一些宾旅馆的承租经营者与出租方之间也因此发生重大经济纠纷，有的要解除合同，有的要变更合同，或请求调解，或提起诉讼。“非典”未控，民间经济纠纷骤起，这在其他乡镇是不多见的。可见“非典”给旅游经济与旅游地区社会秩序和群众生活带来的影响不可小觎。
六、因雇佣关系引发的侵权纠纷有所抬头，且调处难度大。汤口镇属皖南山区，雨水较多，汛期山洪造成公益设施损毁事件常有发生。去年，大岭下村内两座小桥因山洪爆发而损坏，给群众生产、生活带来诸多不便，于是村委会出材料，四个村民小组出面以每人150元的报酬雇佣本村四个村民修桥，施工者在运输石头过程中，不幸载石板车于上坡时倾翻，致一人腿胫粉碎性骨折，受害人共花费医疗费8000元，由此引发赔偿纠纷。诸如此类法律规范不健全，法律责任不甚明确的新型纠纷，在农村临时雇工较为普遍的情况下极易发生，调处难度非常大，且往往因难以及时调处，极易因补偿医疗费纠纷而引发更大的矛盾冲突。再有外出误工人员的因工和非因工伤亡赔偿纠纷，同样也是调处难度较大却又不能不引起重视的纠纷。该镇芳村金竹坑村民组一村民在浙江东阳市打工因工伤花费医药费用1.5万元，多次协商未果，最后通过诉讼途径得以追偿4万元。据汤口镇所在的黄山区司法局初步统计，近两年，该区乡镇外出打工人员的此类纠纷有77件之多。
几点思考
通过以上分析我们认为，当前农村社会总体上是平稳的，但影响社会稳定的矛盾纠纷仍然不少，实现社会长治久安的目标任重道远，党委、政府及有关社会组织必须高度重视。在全面落实社会治安综合治理各项措施时，当前尤其要突出注意以下几点：
一 、坚持长期不懈的民主法治教育。一方面将法律交给群众，使人民群众掌握更多的法律知识，教育农民遵纪守法，增强依法维权的意识，引导农民在法治的轨道上解决矛盾纠纷。当前汤口地区正在有针对性地开展大规模的农村土地承包法律知识的宣传培训活动，就是一项有效的举措。与此同时，国家公务人员和有关社会组织更应当正视农民群众经过多年培育起来的强烈民主意识与维权意识，尊重并切实维护农民的合法权益，努力适应新形势，切实转变观念，培育现代化的行政管理理念，不断提高依法管理、依法行政的自觉性和工作水平。坚决摒弃农民义务本位、官员权力本位的错误观念。树立权利、职责、平等、公正、透明、契约等为代表的新型管理观念。唯有这样，才能把握预防化解矛盾纠纷、维护社会大局稳定的规律与主动权。
二、适应新时期农村矛盾纠纷的特点，强化社会治安综合治理的基层基础工作。第一、加强群众性自治组织和基层政法机构的规范化建设。其重点应放在完善职能、探索机制、健全组织、依法规范运作上，而不在制度上墙等形式上。当前尤其要从职能配置、人员培训、经费装备等方面切实解决重心下移的问题。第二、采取组织调整、业务培训、岗位练兵、严肃纪律等措施，切实调整基层人员知识结构，努力提高他们在新形势下做好基层政法工作的水平，保证始终有一支与时俱进的高素质的优秀队伍战斗在一线。唯有这样才能强基固本。
三、积极探索，把握规律，努力提高基层调解工作水平。第一，不断探索矛盾纠纷发生发展的客观规律，超前防范，及时疏导，把握工作的主动权。如汤口地区每年旅游旺季前开展的集中普法教育活动，大规模开展矛盾纠纷排查调处活动。当前镇党委、政府结合防“非典”形势，发动全体镇干深入每家每户有针对性地开展宣传活动，让群众明白“非典”时期的特殊性，同时针对某些重点对象落实具体的责任单位和责任人，通过协调方式促使双方当事人本着自愿、公平、合法、合理、互谅互让的原则达成调解协议，避免矛盾激化 ，少数经营大户协商未果的，建议通过司法途径予以解决，维护其合法权益。对于因雇佣劳动关系引发的侵权纠纷，政府有关部门首先从形式上指导当事人严格规范临时用工合同，尤其明确劳动保险条款，以便最大限度的保护劳动者（受雇方）的合法权益；其次 ，对已经发生的矛盾纠纷，通过调解宣传法律、政策和社会公德，真正起到调解一起，教育一片的社会效果；对于一些涉及范围广、影响面大的矛盾纠纷，则通过广播、电视、网络等宣传媒体广泛宣传，并将其纳入“四五”普法宣传的重中之重。所有这些都是行之有效的把握工作主动权的有效措施，起到了很好的效果。第二、在党委的统一领导下，实行基层群防群治组织、基层政法机关、基层行政机关相互配合、相互协调、优势互补、科学合理的工作机制，使民间调解、行政调解、民事诉讼三种化解矛盾纠纷途径相得益彰，在维权与维稳两方面都发挥其整体的积极作用。第三、进一步规范人民调解工作。各级人民调解组织应以贯彻最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》为契机，以业务培训为主要手段，大力推进人民调解工作的法治化，实现长老式调解向法制化调解，粗放型调解向规范化调解的转变，使民间调解这一中华民族传统的化解矛盾纠纷的方式适应农村民主法制建设的新形势，赋予其更加旺盛的生机与活力。
（作者单位：黄山市黄山区司法局 汤口镇司法所）
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