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加强能力建设 坚持执法为民
倾力打造人民调解工作新平台
——黄山区新丰乡农村人民调解工作调研
黄山区新丰乡司法所 舒晔锋
所谓人民调解，是指在调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人互谅互让，平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。我国的人民调解制度，是中国共产党在陕甘宁边区时期就创立并发展起来的中国特色的政治法律制度。在新中国成立半个多世纪以来，人民调解工作进入了健康发展时期，有力地促进和保障了经济发展和社会的全面进步。目前，黄山区新丰乡已建有人民调解委员会7个，其中乡镇调解委员会1个，村级调解委员会5个,联防联调委员会1个。2001年，调解规模以上纠纷46起，成功率100%；2002年，调解规模以上纠纷52起，成功率100%；2003年，调解规模以上纠纷56起。
－－实践证明，人民调解工作成为新丰乡维护社会稳定的客观需要
首先，人民调解更利于澄清事实真相。从我们调解的纠纷类型来看，主要是家庭纠纷和邻里纠纷，2001年调解规模以上纠纷46起中，家庭、邻里纠纷35起，占76%；2002年调解规模以上纠纷52起中，家庭、邻里纠纷38起，占73%；2003年调解规模以上纠纷56起中，家庭、邻里纠纷45起，占80%。这类纠纷在严重性上不如许多刑事、经济案件，但却直接关系着社会的稳定和人们的安居乐业。这类纠纷的产生往往不是突发性的，而是具有较深的历史瓜葛（如胜丰村的一起赡养纠纷历时20多年），对于这类纠纷的处理需要对矛盾的渊源与当事人的情况有较深入细致的了解，而在这一点上，乡、村调解委员会更接近民众，更贴近生活，无疑较法院具有更大的优势。
其次，人民调解更利于便民、高效。2004年1月，新丰村13组王某与杨某因邻里关系不合发生纠纷，王某用石头砸坏杨家玻璃大门；乡、村调解王某支付杨某70元，用以更换杨家门上的玻璃，并向杨某赔礼道歉，对此杨某表示理解和接受但王某拒绝调解，于是杨某将王某告上法庭，法院判决王某支付杨某赔偿金1800元。同年6月，胜丰村7组李某私筑的鱼塘因大雨决堤，至使该组王某的几亩黄豆被大水冲毁，直接损失500多元，双方剑拔弩张，乡、村调委会及时调解，双方互谅互让，李某只出了两个工，帮助王某重新播种了黄豆，并清理了田地里的垃圾。人民调解以最经济、最简便的方式把大量民间矛盾纠纷就地化解在萌芽状态，比起法律诉讼，不必花费昂贵的律师费与诉讼费。再者，在我国实际情况是，律师等专业性中介机构在人口中的相对数量比较低，远远不能满足大量的民事纠纷代理活动需要。同时在许多地区还存在着基层群众对专业机构服务收费的承受能力问题。人民调解为群众节省了大量的人力、物力，使他们能集中精力从事生产劳动，维护了正常的生产、生活秩序，促进了社会生产力的发展。
再次，人民调解更利于弘扬社会公德。人民调解工作在坚持依法调解的同时，突出引入社会公德，在调解过程中注重对当事人进行思想道德教育。这完全符合“以德治国”的精神，有利于按照党中央全面加强公民思想道德建设的总体部署，落实《公民道德建设纲要》的要求，多方面促进公民的道德建设。如2003年新丰乡盛洪村和胜丰村相继发生的两起婚外恋事件，乡、村两级调委会及时运用法律，并对双方进行思想道德教育，化解两起即将激化的纠纷，使两个家庭重归于好。人民调解委员会运用发生在当事人身边的活生生的具体事件，有针对性地进行思想道德教育，传播社会主义精神文明，是效果最好的一种教育形式，它有利于对当事人及其他人产生良好的教育效果，能够有力的维护社会主义道德的权威，培养人民群众良好的社会主义精神风尚。
－－与时俱进，倾力打造人民调解工作新平台。
当前，我国正处于经济体制的转型时期，各种社会矛盾纠纷不断增多，如果得不到及时化解，就很可能发展成为群体性事件，甚至激化为治安案件乃至刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会的稳定和经济文化事业的发展。新形势、新任务对人民调解工作提出了全新的、更高的要求，我们必须努力适应这一要求，与时俱进，倾力打造人民调解工作新平台。
一要明确指导思想。以“三个代表”重要思想为指导，按照司法部提出的“三个坚持”做好新时期的人民调解工作。要坚持为改革、发展、稳定服务。通过人民调解工作，建立维护社会稳定的长效机制，坚持“调防结合”，努力把各种可能激化的矛盾纠纷降低到最低的程度，保证各级党委、政府集中精力抓好中心工作，推进各项改革和社会经济的发展。要坚持法治与德治相结合。既要坚持依法调解，同时也要依靠社会主义道德规范对一些法无明文规定的民间纠纷进行调解，并在整个调解过程中坚持社会主义思想道德的宣传教育。要坚持改革创新，与时俱进。既要继承传统，又要积极借鉴国外诉讼外调解的有益经验和成功做法，勇于开拓实践，积极创造出新经验，不断推进人民调解工作向纵深方向发展。
二、要提高调解员的素质，努力推进人民调解的队伍建设。人的因素永远是第一位的，人民调解工作要发展，就必须有一支高素质的调解员队伍作保证。新丰乡现有调解员20人，其中大专以上2人（乡调委会成员），高中、中专3人，初中以下1人，调解人员素质参差不齐。我们要在以往主要依靠一些有威望的老同志担任调解员的基础上，按照法律政策的有关规定，积极推行选举与聘任相结合的制度，把那些有较高的道德水平和法律水平、热心调解工作的知识型人才吸收到调解员队伍中来，努力优化调解员队伍，提高队伍的整体素质。同时，下大力气加强对现有调解员的政治、法律、文化知识及专业技能的培训，不断提高他们的综合素质和实际工作能力。另外，还要更多地整合社会资源，聘请一些品德高尚、热心社会公益事业、专业知识丰富的人士，如在校教师、离退休干部，特别是离退休的法官、检察官、司法行政工作者、律师和法学专家等，作为志愿者加入到调解员队伍中来，发挥他们的专业特长，建立一支专职调解员和志愿者相结合的人民调解员队伍，多方面促进调解员队伍的发展和队伍素质的提高。
三要强化执政为民的意识，大力加强对人民调解工作的指导。司法行政机关要把人民调解工作摆上重要议事日程，切实抓紧抓好。司法所和司法干警要提高认识，统一思想，认真履行职责，积极主动地工作，争取各级党委政府对人民调解工作的进一步重视和支持。要把人民调解工作列入社会治安综合治理文明社区建设和依法治理工作的范围，实行量化管理，形成党委、政府和政法各部门齐抓共管的局面。
四要努力提高法制化水平，确保人民调解的社会公信力。要严格按照司法部部颁规章的要求，建立健全人民调解工作制度，严格工作程序和内容，提高工作的规范化管理水平。调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解、平等自愿、尊重当事人诉讼权利三项原则的落实，所有调解活动都要严格依法依规进行，切实遵守调解纪律和调解原则，以法律法规、政策和社会公德为准绳，严格按照规定的条件、程序和期限进行调解，使人民调解工作从内容到形式、从过程到结果都合乎法律的要求，确保调解的民间性、自愿性和合法性。要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，这是人民调解与法院诉讼相衔接的重要一环，是调解协议具有法律效力的基础和前提。如新丰乡调解委员会2003年调解的一起赡养纠纷，事后一方当事人反悔，并向法院提起诉讼，新丰乡调解委员会制作的调解协议被法院一字不改的执行，有力的维护了调解的威性。我们还要建立人民调解员的诚信制度，制定考核办法和处罚规则，对公道正派、依法调解、热心工作并在工作中取得显著成绩的人民调解员要以予表彰，对违法违规、徇私舞弊的要进行批评教育并作出适当的处理直至解聘，以保持人民调解工作的纯洁性和社会公信力。
五要加强与人民法院的沟通配合，促进人民调解与司法审判的良性互动。司法行政机关要主动积极争取人民法院的重视和支持，主动邀请人民法院对人民调解员进行业务培训和组织旁听审判，向法院推荐人民调解员担任人民陪审员，特别是人民法院通过对涉及人民调解协议的具体民事案件的审判，加强对人民调解工作的业务指导，千方百计提高人民调解工作的水平和质量。
－－人民调解制度的缺憾与建议
人民调解制度将会随着中国社会的发展而发展，也必须随着社会的发展而完善。但我们应当看到目前人民调解还存在着一定的局限性：
一、人民调解促成的常是民间性的“私了”，如果把握不当，在调解结果中就有可能在某种程度上损害一方当事人的利益，其调解结果就会带有一些非法的色彩。
二、在调解结果的实现上，由于缺乏直接的强制执行机制，人民调解制度无法全面落实当事人利益的实现，从而使当事人的利益无全面的保障。
三、人民调解缺乏程序性的保障。有关条例没有规定人民调解的具体法定程序，这样使“如何进行调解”无章可循，给人民调解员过大的自由裁量权。
四、人民调解委员会承担着大量的民间纠纷调解任务，更是法制宣传的基地和防止矛盾激化的“第一条防线”。由于当前经费不足，人民调解专项工作经费尚未进入年度财政预算，经费难以保障，如不采取一定措施，可能会导致这一工作的萎缩。因此政府必须加大投入并建立经费保障机制。
五、调解人员素质参差不齐，队伍整体素质需不断提高。
以上缺憾有的是人民调解制度本质属性决定的，有些却是人的主观因素可以克服的后天不足，为此，笔者建议：
一是要把有关人民调解工作的规定上升到专门法层面。制订、颁布人民调解的专门法律法规，对人民调解工作做出科学、全面、具体的规定，解决实际操作中比较模糊、敏感的问题，提高可操作性，把人民调解工作纳入法制化轨道，从而保证调解工作有法可依、有章可循。
二是要争取解决人民调解协议的执行效力。现行最高人民法院的司法解释，还只是把人民调解的调解协议作为民事合同来予以肯定，我们可以把它理解成为确认效力，即如果一方当事人悔约而被起诉时，法院可就双方签订的书面调解协议进行审查并对不违反法律规定的调解协议或部分条款进行确认，还不能象西方一些国家那样，由当事人直接申请法院执行。建议在条件成熟时，赋予人民调解协议执行效力，即调解协议经司法审查认为不违反法律规定的，可以由当事人直接申请法院执行。这既可以提升人民调解工作的法律效力，又可提高人民调解的威信，扩大人民调解的社会影响。
三是要解决合理收费的问题。人民调解员并非国家公职人员，他们在调解活动中付出的劳动收取必要的费用应当是合理的，它既可以保证人民调解工作的正常需要，也可以减轻国家负担，有利于建立人民调解工作的长效机制。但这种收费必须限制在非营利的基础上，并经物价部门批准。
人民调解工作具有旺盛的生命力，我们在贯彻落实党的十六大精神，全面建设小康社会，加快推进社会主义“三个文明建设”的历史时期，一定要更加重视做好人民调解工作，实现人民调解工作的新发展，使其在促进经济发展，维护社会稳定和加快民主法治建设的广泛领域发挥更大的作用。
二○○四年九月二日 |
