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民主法治文萃
论社会治安综合治理立法之正当其时
汪菁馥（作者所在单位：安徽省黄山市黄山区司法局）
自1991年中共中央、国务院和全国人大常委会分别颁布和通过《关于加强社会治安综合治理的决定》以来，社会治安综合治理伴随着改革开放和经济发展，走过了10年不平凡的历程，取得了巨大的成就。实践证明，社会治安综合治理是预防和减少犯罪，解决我国治安问题的根本途径，在维护治安秩序和社会稳定，实践依法治国，建设社会主义法治国家进程中发挥了重要作用，是一项牵动全局的重要工作。因此，我认为，现在应当及时把制定《中华人民共和国社会治安综合治理法》的工作提到立法机关的工作日程上。
一、综治立法是实际工作发展的需要。
从实际出发，是我党实事求是的思想路线在建设有中国特色社会主义法律体系实践中的具体体现。现在，从全国来看，社会治安综合治理工作的重要性和广大人民群众的积极参与已经体现出这一具有中国特色的解决中国社会治安问题的根本途径的科学性。但是，我们也毋庸讳言，在实际生活中，要实现真正把社会治安综合治理的各项规定和措施落到实处，还有不少差距。例如，有不少地方对已经制定的社会治安综合治理工作的各种责任制和责任追究制的实施力度还远远不够，社会治安综合治理各个部门还没有完全尽职尽责，职责不清、责任不明导致了在综合治理工作中的相互推委；综治委和它的办事机构的法律地位不统一，社会治安综合治理工作的保障机制还不完善，这些，都不同程度地影响了社会治安综合治理工作的正常开展，影响了人民群众的安全感。社会主义国家是人民的利益和意志的代表者，人民通过国家创制法律，目的在于使自己的意志和利益上升为法律，取得明确的、肯定的和系统的形式，以保证其实现。既然社会治安综合治理经过十年的检验，证明是符合我国实际，保证实现人民群众安居乐业、发展经济的愿望的成功做法，我们就完全有理由按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，通过立法的形式，把它上升为法律，使我国的社会治安综合治理工作实现经常化、法制化。
二、立法的条件已经成熟。
（一）立法的依据已经充分。首先，我国现行《宪法》第二十八条规定：“国家维护社会秩序，……制裁危害社会治安、破坏社会主义经济秩序和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”其次，党中央在重要文献中对综治工作有了明确的定位。江泽民总书记在党的十五大报告中强调：“加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境。”党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出：“切实把社会治安综合治理措施落实到基层，严厉打击危害国家安全和社会治安的刑事犯罪和各种恶势力，扫除黄赌毒等社会丑恶现象”。还有1991年中共中央国务院、全国人大常委会的两个《关于加强社会治安综合治理的决定》。第三，有关综治工作的配套文件逐渐完善。这里有中央综治委《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》、《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》以及中央综治委、中纪委、中组部等五部委制定的《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》。这些决定、规定，既形成了以领导责任制、目标管理责任制、一票否决权制为框架的社会治安综合治理责任体系，也为我们创制《中华人民共和国社会治安综合治理法》奠定了基础。
（二）下位法建设实践非常丰富。据了解，自1991年以来，已经有新疆、安徽、北京、湖南、河南、海南等20多个省、市、自治区的人大常委会制定了《社会治安综合治理条例》，有一些“较大的市”，如合肥、济南、呼和浩特、乌鲁木齐等也制定了《社会治安综合治理条例》。广州市还制定了《社会公共安全技术防范管理办法》、合肥制定了《住宅小区管理办法》，有部分城市出台了《见义勇为奖励办法》。所有这些，都为制定《中华人民共和国社会治安综合治理法》提供了实践经验和立法基础。
三、关于综治立法的建构设想。
（一）立法建构的设想。我认为，在“总则”部分，应当把我国十年来开展社会治安综合治理工作的基本方针用法律的形式予以肯定。如社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本的方针，按照“谁主管谁负责”和“条块结合，以块为主”的原则，实行属地管理，落实打击、防范、教育、管理、建设、改造等各项任务，建立社会治安综合治理任期目标管理责任制等。
在“组织机构与职责”部分，应当要求各级政府设立社会治安综合治理委员会和办公室，办公室是常设机构，负责处理日常工作。社会治安综合治理工作所需经费，由各级人民政府列入财政预算。机关、团体、企业事业单位，要确定治安责任人，治安责任人必须是单位的行政负责人。同时，规定各级社会治安综合治理委员会和综治办的主要职责。
在“打击违法犯罪”部分，应当按照法律规定，进一步明确和细化公安、审判、检察、国家安全和司法行政部门在社会治安综合治理工作中的职责。
在“治安防范和群防群治”部分，要突出依靠和发动群众参与社会治安综合治理的立法宗旨。如乡（镇）人民政府、街道办事处应当加强治安保卫委员会、人民调解委员会和治安联防、交通安全、消防安全以及护路、护线、保安等群防群治组织的建设，开展军民、警民共建精神文明活动，动员、组织人民群众维护社会治安和社会秩序。群防群治组织应当严格依法办事，保护公民的合法权益等。
为了落实“教育”的工作，建议单设“思想教育与法制教育”一章，规定学校、家庭、单位和公民在思想教育和法制教育方面的义务。
考虑到对刑释解教人员进行安置帮教、减少重新犯罪是社会治安综合治理工作的重要一环，建议单设“改造与安置”一章。在这一章中，要明确规定全社会都应当支持对刑释解教人员的安置帮教工作。规定刑释解教人员由原所在地的政府和有关单位以及工会、共青团、妇联等组织负责组织帮教，应当协助和配合司法行政机关对上述人员进行教育、改造工作。
在“目标管理与考核”部分，要吸收我国开展社会治安综合治理工作方面的成功经验，规定各级人民政府应当把社会治安综合治理纳入两个文明建设的总体规划，制定社会治安综合治理计划，并实行目标管理，建立综合治理目标管理责任制和考核、奖惩办法。
为了保证法律的实施，还必须设立“奖惩与保障”一章。要规定把社会治安综合治理目标管理同评选先进、企业晋级挂钩，同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩。对发生严重危害社会稳定重大问题的地方要实施领导责任查究，并规定查究的内容和程序。对公民在同违法犯罪分子斗争中人身受到伤害的，要规定卫生、医疗单位必须无条件地及时抢救和治疗。对见义勇为的人员要进行奖励等。
（二）立法程序的建议。为了加强立法工作的民主性和科学性，切实保障法律保护最大多数人的合法权益，同时，也为了通过立法工作的民主途径，组织和宣传群众参与社会治安综合治理，笔者建议，除了按照《中华人民共和国立法法》的规定制定法律外，还可以在《中华人民共和国社会治安综合治理法》立法过程中，借鉴以往成功的做法，组织和发动人民群众参与立法。
综上所述，笔者认为，十年一剑。通过十年的努力，眼下“社会治安综合治理”已经成为国人耳熟能详的名词。因此，我们完全可以认为，为社会治安综合治理工作这个“安居之本、治国之策”制定一部具有中国特色的《中华人民共和国社会治安综合治理法》的主客观条件已经具备，制定《中华人民共和国社会治安综合治理法》正当其时。
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