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民主法治文萃
《法制宣传教育法》立法之我见
汪菁馥（作者所在单位：安徽省黄山市黄山区司法局）
自1985年以来，全国人大常委会先后作出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》、《关于深入开展法制宣传教育的决议》、《关于继续开展法制宣传教育的决议》，《关于进一步开展法制宣传教育的决议》。这四个决议，对贯彻落实中共中央、国务院批转的关于在公民中开展法制宣传教育的四个五年规划发挥了重要的促进和保障作用。经过16年的精心构筑，历经“一五”、“二五”、“三五”和正在开展的“四五”普法四个阶段，全民普法这项宏大的社会工程硕果累累：宪法和国家基本法律得到广泛宣传，与公民工作、生产、生活密切相关的法律法规知识得到基本普及；各级领导干部 法用法蔚然成风，依法决策、依法管理和依法行政的能力和水平有所提高-------。法制宣传教育在维护社会稳定、促进社会主义市场经济的发展，加强政治文明和精神文明建设，推进依法治国的进程中，发挥了重要作用。十六年的实践充分证明，法制宣传教育是一项牵动全局的重要工作。因此，我们认为，现在应当及时把制定《中华人民共和国法制宣传教育法》的工作提到立法机关的工作日程上。
一、法制宣传教育立法是实际工作发展的需要。
从实际出发，是我党实事求是的思想路线在建设有中国特色社会主义法律体系实践中的具体体现。现在，从全国来看，法制宣传教育工作的重要性和广大人民群众的积极参与已经体现出这一具有中国特色的整体活动、全民行为的科学性。但是，我们也毋庸讳言，在实际生活中，要实现真正把法制宣传教育的各项规定和措施落到实处，还有不少差距。无论是法制宣传教育的主体和客体，仍然有相当一部分人的认识程度、工作力度、学习态度与全国人大的四个决议以及我国四个五年普法规划的要求相去甚远。主要必须在：一方面，法制宣传教育工作者被动应付，宁愿在形式主义上费功夫，而不肯在实际工作中下苦功夫；一些政府和部门的领导或者是不闻不问，或者是说起来重要，忙起来不要，舍不得在法制宣传教育方面投时间、投精力、投经费；开展法制宣传教育必要的保障难以实现已经不是个别现象；涉及到开展法制宣传教育活动的各个部门还没有完全尽职尽责，职责不清、责任不明导致了在工作中的相互推委；各级法制宣传教育的办事机构法律地位不统一。另一方面，法制宣传教育的对象中对参加学习接受教育漠然轻视甚至是厌烦抵触的现象也屡见不鲜。这些，都不同程度地影响了法制宣传教育工作的正常开展，影响了依法治国基本方略的顺利实施。为此，加快法制宣传教育的立法，加强法制宣传教育的法制建设，强化法制宣传教育的刚性要求，提高法制宣传教育的权威性，尤显重要。社会主义国家是人民的利益和意志的代表者，人民通过国家创制法律，目的在于使自己的意志和利益上升为法律，取得明确的、肯定的和系统的形式，以保证其实现。既然法制宣传教育经过十六年的检验，证明是符合我国实际的向全体公民普及法律常识、促进和保障经济发展的成功做法，我们就完全有理由按照“三个代表”重要思想和十六大精神的要求，通过立法的形式，把它上升为法律，使我国的法制宣传教育工作实现经常化、法制化和规范化。
二、立法的条件已经成熟。
（一）立法的依据已经充分。首先，我国现行《宪法》第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法律教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设”。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》又规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这样一来，提高全民法律素质的问题就显得十分重要和迫切，而开展法制宣传教育就是提高全民法律素质的有效途径。2000年10月30日，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》指出：“在全体公民中深入持久地开展宪法和法律的宣传，普及科学文化知识。”再加上全国人大通过的四个关于开展法制宣传教育活动的决议，已经为《法制宣传教育法》的立法提供了充足的法律依据。其次，党中央和中央领导在一系列文件和讲话中多次提到了开展法制宣传教育工作的重要性，为立法提供了足够的政策依据。党的十五大报告指出：“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。法制建设同精神文明建设必须紧密结合，同步推进”。党的十六大报告又提出：“加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部要成为遵守宪法和法律的模范。”江泽民同志也曾指出：“一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性。”第三，近年来人大代表、政协委员多次呼吁要加强这方面的立法，而中共中央国务院《关于转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划〉的通知》则明确要求：“要认真总结15年来我国法制宣传教育和依法治理工作的经验，立足现实，着眼长远，加紧法制宣传教育的立法工作，努力实现法制宣传教育工作的规范化和法制化”，直接提出了创制《中华人民共和国法制宣传教育法》的任务，这就是党和人民对我们提出的工作要求。
（二）下位法建设实践逐步丰富。我国经过三个五年的全民普法，积累了大量行之有效的经验和做法，工作机构和普法队伍得到了丰富的实践和锻炼。据了解，自1996年以来，已经有宁夏、安徽、湖北、江西、陕西、云南等省、市、自治区的人大常委会制定了《法制宣传教育条例》，有的“较大的市”，如抚顺也制定了《法制宣传教育条例》。这些地方法规都为促进当地的法制宣传教育发挥了重要和积极的作用，同时也制定《中华人民共和国法制宣传教育法》提供了实践经验和立法基础。
三、关于《法制宣传教育法》的立法设想
（一）法律建构的设想。
1、在“总则”部分，应当把我国十六年来开展法制宣传教育工作的基本方针用法律的形式予以肯定。如“开展法制宣传教育是全社会的共同职责”，“接受法制宣传教育是公民依法享有的权利和应履行的义务。一切有接受教育能力的公民应当接受法制宣传教育，完成规定的学习任务”，“法制宣传教育应当全面规划、统一管理、分别实施、分类指导、讲求实效，按照‘条块结合，以块为主’的原则，实行属地管理”，“开展法制宣传教育坚持围绕国家工作大局，为经济和社会协调发展服务”，“开展法制宣传教育坚持与开展公民道德建设教育相结合”，“开展法制宣传教育坚持法制教育与法制实践相结合，积极推进社会各项事业的依法治理”，“在少数民族聚居地区，可以根据少数民族特点，使用当地少数民族通晓的语言文字开展法制宣传教育。“各级人民政府应当建立法制宣传教育行政首长任期目标管理责任制”；“各级人民政府及其所属部门、司法机关应当建立健全法制教育目标管理责任制，实行法制宣传教育工作领导负责制。法制宣传教育实行年度和领导考核制度”等。
2、在“组织与管理”一章，应当明确规定：“司法部主管全国的法制宣传教育工作。县级以上地方人民政府的司法行政部门主管本地区的法制宣传教育工作”。之所以这样考虑，是根据１９９８年６月２４日国务院办公厅《关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔１９９８〕９０号）中的规定：“司法部的主要职责是：……（四）制订法制宣传和普及法律常识规划并组织实施，指导各地方、各行业依法治理工作和对外法制宣传。”《通知》还规定司法部的法制宣传司的具体职责是：“拟定全民普法教育规划并组织实施，指导检查依法治理工作，指导法制宣传报道和对国（境）的法制宣传工作。”这样，就使法制宣传教育工作有了明确的管理部门，也有利于法制宣传教育向规范化、法治化发展。同时规定“各有关部门在其职责范围内，做好法制宣传教育工作。国家机关、社会团体、企业事业单位应当确定相应的机构或人员负责法制宣传教育工作。”司法行政部门和相关部门在法制宣传教育方面的职责建议作如下明确规定：各级司法行政部门履行的职责主要是贯彻执行有关法制宣传教育的法律、法规、规章、决议、决定；制定本行政区域内法制宣传教育规划和年度计划；指导、检查法制宣传教育工作实施情况；负责法制宣传教育的考试、考核工作；总结推广法制宣传教育经验；组织培训法制宣传教育骨干；办理法制宣传教育工作的其它事项。法律应该要求“各级司法行政部门应当切实履行检查本辖区法制宣传教育工作的职责，加强对其它国家机关、社会团体、企业事业单位及其它组织的指导与服务”。“省司法行政部门负责组织、指导编写法制宣传教材。编印用于法制宣传教育的法律、法规汇编，依照国家关于法规汇编编辑出版的规定执行”。
鉴于开展法制宣传教育是全社会的责任，建议法律作出如下规定：国家机关、社会团体、企业事业单位和其它组织应当把法制宣传教育列入工作计划，建立相应的工作责任制制度。行政执法部门、司法机关结合执法工作进行法制宣传教育。工商行政管理部门负责对私营企业主和个体工商户普及法律知识。工会、共青团、妇联等群众团体根据其工作特点，做好法制宣传教育工作。村民委员会、居民委员会采取多种形式，向村民和居民进行法制宣传教育。教育行政部门应当把法制教育列入学校的教学内容。各级各类学校的法制教育应当按照教育行政部门的规定，做到有教学计划，有学习教材，有任课教师，有考试或考核。公安、劳动部门及用人单位应当根据各自的职责，负责对流动人口和外出务工人员进行法制宣传教育。文化、新闻出版、广播电视等有关部门充分发挥文艺团体和传播媒体的作用，开展法制宣传教育。家庭应当配合社会做好家庭成员的法制宣传教育工作。
在这一章中，要把法制宣传教育的基本任务和重点对象用法律的形式固定下来。法制宣传教育的基本任务应该是：普及宪法和法律、法规基本知识，教育广大公民依法行使公民权利，履行公民义务；增强国家公务员特别是担任各级领导职务的公务员的法制观念，提高依法决策、依法行政、依法管理的水平；提高审判机关、检察机关工作人员的法律素质，使其依法履行职责，公正司法；推动企业事业单位的经营管理人员学习掌握有关法律知识，使其依法管理，依法经营；加强青少年的法制教育，培养具有法制观念的建设中国特色社会主义事业合格人才。下列人员是法制宣传教育的重点对象：各级领导干部；司法人员和行政执法人员；企业经营管理人员；群众性自治组织负责人；青少年。
出于强化依法行政、推进建设社会主义法治国家进程的需要，建议法律规定：国家行政机关及法律法规授权的执法组织的公职人员，实行上岗前法律知识培训和持证上岗制度。国家机关任命领导职务时，应当对拟任命人员进行法律知识和执法实绩的考试或者考核。国家机关录用国家工作人员，应当将法律知识作为录用考试的重要内容。担任领导职务的国家工作人员的法律知识考试，由同级人民政府法制宣传教育主管机关会同有关部门组织实施。其他人员的法律知识考试，由主管部门或者所在单位组织实施。
为了保证实现十六大提出的“增强公职人员的法制观念和依法办事能力”的目标，建议实行法律培训考试合格证书制度。法律应当规定：担任领导职务的国家工作人员经法律培训和考试合格者，由同级人民政府法制宣传教育主管机关颁发法律培训考试合格证书。其他人员的法律培训考试合格证书，由主管部门或者所在单位颁发。法律培训考试合格证书由省级法制宣传教育主管机关统一制作。
3、在“保障与监督”一章，建议规定“国家和各级人民政府应当把法制宣传教育纳入国民经济与社会发展的总体规划和年度计划，作为社会主义精神文明建设和民主法制建设的重要组成部分，认真组织实施。”“各级人民政府应当把法制宣传教育经费列入同级财政预算，并根据财力情况，使该项经费逐年有所增长。法制宣传教育经费应当专款专用。”“各单位应当落实本单位法制宣传教育工作所需经费。”“全国人大常委会和各级人民代表大会及其常务委员会应将法制宣传教育工作作为重大事项，加强检查和监督”。
4、在“考核与奖惩”一章，规定实行法制宣传教育工作考试、考核制度，其标准和具体实施办法由省级人民政府司法行政部门另行规定。各级人民政府和有关部门对法制宣传教育工作成绩显著的单位和个人，应当给予表彰、奖励；有突出贡献的，应当按有关规定记功或者授予相应称号。各级人民政府和有关部门对不履行本条例规定的法制宣传教育职责的，给予批评教育，责令改正。没有达到法制宣传教育工作考核标准的地方、部门或者单位，不得授予其与精神文明建设和社会治安综合治理有关的荣誉称号；弄虚作假、骗取荣誉的，由批准机关撤销其相应的奖励，对直接责任人由有关主管机关依照规定给予处分。对“无故不参加统一组织的法律知识学习考试的”，应该规定“其所在单位或者上级主管机关应当给予批评教育，责令改正”。同时也要明确规定各级司法行政部门没有认真履行组织开展法制宣传教育，造成严重后果的，追究主要负责人的行政责任；对挪用、贪污法制宣传教育专项经费的，应当按照有关法律法规追究主要责任人的法律责任。从立法技术上说，还应有“附则”。
（二）立法程序的建议。为了加强立法工作的民主性和科学性，并通过立法工作的民主途径，组织和宣传群众参与法制宣传教育，笔者建议，除了按照《中华人民共和国立法法》的规定制定法律外，还可以在《中华人民共和国法制宣传教育法》立法过程中，借鉴以往成功的做法，组织和发动人民群众参与立法。
综上所述，笔者认为，十六磨年一剑。通过十六年的努力，眼下“法制宣传教育”已经成为国人耳熟能详的名词。因此，我们完全可以认为，制定一部具有中国特色的《中华人民共和国法制宣传教育法》的主客观条件已经具备，制定《中华人民共和国法制宣传教育法》正当其时。
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