|
民主法治文萃
关于设定行政处罚案件办案期限的思考
——兼议我国《行政处罚法》的立法缺陷
汪菁馥（作者所在单位：安徽省黄山市黄山区司法局）
一、现实生活提出了设定行政处罚办案期限的问题
案件实例：公民某人1999年6月实施了违反《治安管理处罚条例》应当受到处罚的行为。就在这一年的11月，当地公安派出所通过办理另外一件治安案件掌握了这方面情况，对他的行为进行了立案，也依法进行了讯问和取证。然而直到2002年10月，也就是在公安机关对违法行为立案以后的第34个月，公安机关才作出了对行政相对人予以治安拘留七天的处罚决定。虽然，作为公安机关并没有违反《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》的规定，但是，这个案件的却引起了我们的思考：在事隔34个月以后、而且当事人在此期间一直没有实施类似或者其他的违法行为再作出这样的决定，是否符合行政处罚方面的立法本意：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法（《行政处罚法》第五条）。也就是说，实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是为了纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。在违法行为实施了40个月以后对没有发现有新的违法行为的当事人再予以行政处罚是不是有必要？这样的行政处罚是不是姗姗来迟？这个案例也向我们的立法机关提出了一个问题：应该给行政处罚确定一个办案期限了！
我们发现，在我国具有中国特色社会主义法律制度的建设确实有了长足的发展的今天，在涉及到公民、法人和其他组织的合法权益日益受到重视的今天，在我国行政法系统内，还没有建立必要的行政处罚案件办案期限。我们不妨回眸一下我国行政法中关于行政处罚案件的追究时限和其他行政案件的办案期限的规定。首先，《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。”《行政处罚法》规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。这都是法律规定的行政处罚案件的追究时效。
再看，我国《行政复议法》规定了行政复议机关的复议期限：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”《行政诉讼法》也规定了办案期限：“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。”“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。”《国家赔偿法》也规定了国家赔偿期限：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照法律规定给予赔偿”。《行政监察法》规定：“监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起六个月内结案；因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察机关备案。”如此看来，在我国现行的行政法系统中，没有规定行政处罚的办案期限，这不能不说是我国《行政处罚法》的立法缺陷。我们认为，为了弥补这个缺陷，为了切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，确保行政权力的依法实施，应该设定我国行政处罚案件的办案期限。
二、设定行政处罚办案期限是进一步完善我国社会主义行政法律制度的需要。
行政处罚按照现代行政的分类属于对相对方的权利义务产生直接影响的“消极行政”的一类。依照依法行政的要求，“消极行政”行为应该受到严格的法律制约，也即没有法律规范就没有行政。在行政法律关系的诸多特点中，有一个特点就是行政法律关系具有不对等性，也就是说在行政实体法律关系主体双方的权利义务方面，行政机关确实具有更多的优越地位。我们认为，按照建设社会主义法治国家的要求，在行政法律的立法、执法等各方面，应该体现广泛确认行政相对方的公民、法人和其他组织的权利，充分保障公民、法人和其他组织权利的行使的原则，这是社会文明和进步的表现，更是按照党的十六大提出的“建设社会主义政治文明”，加快推进我国法治国家建设进程的实质性需要。因此，只有明确设定行政处罚案件的办案期限，对行政机关办理行政处罚案件在办案时间上通过法律予以设定，才能在实际上约束如前所述的行政机关无限制地延长实施行政处罚权的期限，进一步确实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
按照行政处罚法规定的处罚和教育相结合的原则，我们认为也必须设定行政处罚案件的办案期限。所谓处罚和教育相结合的原则，是指行政处罚不仅是制裁行政违法行为的手段，而且也起到明显的教育作用，是教育人们遵守法律的一种形式。行政处罚的目的不仅是“惩”已然的违法行为，而且是“戒”未然的违法行为。通过惩罚与教育，使人们认识到行政违法行为的危害，从而培养人们自觉守法的意识和认真守法的素质。如果对行政违法行为的处罚“姗姗来迟”，显然对行政处罚的教育功能也就难以正确体现了。只有设定了行政处罚办案期限，使已然的行政违法行为在法律规定的合乎常理的时间内受到应有的“惩”，使违法行为及时受到法律的追究，才能真正发挥我国行政处罚具有的纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法的法律功能。
三、关于设定行政处罚办案期限的建议
为了弥补我国《行政处罚法》在办案期限方面的立法缺陷，参照我国《行政复议法》、《行政诉讼法》和《行政监察法》关于办案期限的立法实践和司法、执法实践，在设定行政处罚办案期限方面，我们建议在《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”中增加一条，规定：“办理行政处罚案件，应当自立案之日起两个月内作出决定。因案件复杂或者特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过三个月”。同时建议在《治安管理处罚条例》第十八条后面增加一条：“公安机关办理治安案件，应当自立案之日起两个月内结案。因案件复杂或者特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过三个月”。
为了进一步约束行政机关的行政处罚权利的滥用，我们建议，在《行政处罚法》总则中明文规定：“对超过办案期限作出的行政处罚决定，一律无效”，以体现和完善我国行政法律的程序性规定。
|
