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民主法治文萃
纵横交错构建网络 联合调解保境安民
——黄山区建设基层联合调解委员会的做法和体会
汪菁馥
一、基本做法
黄山区位于黄山市北部，处于我省“两山一湖”旅游发展战略的中心地带，搞好社会稳定工作十分重要。全区总面积1169平方公里，19个乡镇中有10个和外区、县毗邻。这些乡镇大多地处偏远，交通不便，信息不灵，人口较少。以前，在这些边界毗邻地区经常发生因盗伐林木、土地权属、民间纠纷等引起的群体性事件。由于纠纷的双方不是同属一个区、县，有的还不是同属一个市，协调处理的难度很大，情况严重时，还要省、市有关领导和部门出面才能解决。为了抓好边界毗邻地区的社会治安和相关方面的工作，从1998年起，黄山区在建立联合调解网络、实施保境安民工程方面接连迈出了四大步：
第一步是在1998年。根据国务院《人民调解委员会组织条例》和司法部《跨地区跨单位民间纠纷调解办法》，由司法局拟稿、区委政法委下发了《关于我区与毗邻区县乡镇建立跨地区联合调解委员会的工作意见》，要求各毗邻地区乡镇高度重视建立跨地区联合调解委员会的工作，认真研究，精心部署，明确责任制，并把这项工作纳入社会治安综合治理工作目标管理。1998年11月10日，新丰乡与泾县厚岸乡在充分酝酿、协商的基础上，在区委政法委、综治办和司法局的具体指导下，率先成立了黄山区第一个跨市联合调解委员会，为全区构建联合调解网络提供了有益的经验和模式。联合调委会设主任1人，主任由主持方的乡长或党委书记担任；设副主任2人，分别由两地分管政法的副书记担任。委员由两地的政法委、综治办、派出所、司法所、林业站、土地所、计生办、妇联、共青团等部门负责人和村支部书记或村委会主任组成。委员会下设办公室，由司法助理员任主任。联合调委会的工作范围确定为调处涉及双方地区村民之间、村民和集体之间因各种原因引发的纠纷。联合调解委员会有章程、有牌子、有印章。章程规定：联合调解委员会由双方轮流主持，一般一年一轮换。每年底在交接前由主持方负责收集情况，整理材料，总结经验，资料归档，为交接做好准备工作。一年期满，主持方按规定的时间到另一方乡（镇）政府所在地，将牌子、印章和没有办好的纠纷档案资料交给另一方。到1999年，全区10个和外区县毗邻的乡镇全部建立了联防联调委员会。现在，黄山区和泾县、旌德县、青阳县、石台县毗邻的乡镇已经建立跨市联合调解委员会8个，和本市黟县、徽州区相邻的乡镇建立跨区县的乡级联合调解委员会5个。区司法局把指导联合调解委员会的工作放在重要日程，领导坚持参加每个联合调解委员会的移交仪式，具体进行指导。
第二步是在2000年。在全面建立了乡镇际的跨市（区、县）联防联调委员会以后，黄山区便开始将建立联合调解委员会的工作重点转到区内各乡镇之间。继2000年11月11日乌石乡和太平湖镇成立了区内乡镇之间第一个联合调解委员会之后，又有10个乡镇相互之间成立了5个联合调解委员会，从而把联合调解网络延伸到了区内。
第三步是在2001年，按照与时俱进的要求，又将建立联合调解委员会的工作重点下移到村一级。在这一级，既有跨市跨区县的，也有各乡镇之间的，还有本乡（镇）各毗邻村之间的。如新华乡、清溪乡和太平湖镇，村村都相互建立了联合调解委员会。目前，黄山区建立村际联合调解委员会的势头方兴未艾，初步构建了纵横交错的联合调解组织网络，全区各类联合调解委员会已经达到55个。
第四步是在2003年。为实施好《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部的《人民调解工作若干规定》，规范各联合调解委员会的工作，进一步提高人民调解的工作水平和社会公信力，确保人民调解协议书的法律效力。区司法局指导有关乡镇统一了联合调解委员会的组织和名称，并按照两个若干规定的精神，编制了《人民调解委员会调处纠纷工作流程图》，印发到全区各人民调解委员会。流程图分为纠纷审查（纠纷受理管辖和方式和审查的要点以及不应当受理的纠纷的提示）、认真登记、调解前准备（指定一名调解主持人，确定调解日期和地点、调查核实纠纷情况、拟定调解方案等）、权利义务告知、公平公正调解、督促协议履行（包括回访、有关问题的处理、配合审判）六个阶段，对每个阶段的工作要求、方法和应该注意的问题详细列出。基层反映，流程图既符合法律法规的规定，也符合农村调解工作的实际，是开展调解工作的指导图。
二、体会
各级各类联合调解委员会建立以后，取得了明显的成效。主要体现在：
一、为及时化解矛盾、处理纠纷和处置突发性事件提供了有力的组织保障。1998年11月的一天，也就是厚岸乡和新丰乡联合调解委员会成立不久，厚岸乡的群众为了修路，急需取土，于是就在新丰乡一户农民承包的山地边放了一炮。承包山地的农民坚决不许取土，并要求赔偿。这要在往年，很可能会引发群体性事件。新丰乡新丰村党支部书记在得知这一情况后，火速赶到现场，晓以大义，做通了本村农民的思想工作。路修好了，双方群众的关系也更密切了。去年4月，黄山区龙门乡和泾县桃花潭镇联防联调委员会在及时处理一起龙门乡个别村民偷挖桃花潭镇某村民的竹笋、并殴打了看笋人的纠纷时，本着加强防范、教育为主、促进团结的原则，使有过错的村民经过教育，都承认了错误，当场向对方赔礼道歉并拿出了赔偿款，被侵害方对此也很满意。经过联防联调委员会的工作，消除了矛盾，增进了团结，也促进了林业生产。2001年底，徽州区杨村乡青年谢某在帮助汤口镇大岭下村一位农户建房施工的过程中，不幸堕地身亡。正是由于汤口镇和徽州区杨村乡立即启动联合调解工作程序，经过全体成员艰苦细致的工作，终于圆满地解决了一起跨区的涉及40多人的矛盾纠纷，有效制止了一起群体性事件。2001年2月20日上午，黄山区贤村乡上岭村民苏某，在本区焦村镇汤刘石灰厂做工时，因事故不幸死亡。死者亲属和部分村民情绪十分激动，准备抬尸闹丧，也是在两乡镇联合调解委员会的主持下，双方当事人经过四个小时的商谈，终于达成了协议。据不完全统计，联防联调委员会近年来共妥善处置这类突发性事件20多起。
二、为两地间治安防范织就了一张天罗地网。联合调解委员会在社会治安综合治理方面发挥了重要的作用，这张建立在群防群治基础上的天罗地网，使违法犯罪分子无处藏身。以黄山区新丰乡和泾县厚岸乡联防联调委员会的工作为例。由于新丰，厚岸隶属两个市，两地土地相邻但工作安排的步骤却不尽一致。过去，黄山区开展“严打”斗争，一些有劣迹的人员闻风躲到厚岸乡，待风头过去之后继续为非作歹。厚岸乡也有这种情况。联合调解委员会成立后，两乡信息互通，工作配合，有什么情况，一个电话就行了。两个乡联起手来，力量更强。2003年正月的一天，新丰乡新丰村有一个农户的耕牛被盗，案件发生后新丰方面及时通过联合调解委员会和厚岸方面联系，厚岸派出所立即行动，排查搜索，盗牛的人刚到厚岸就被抓获，案件很快告破。
三、为顺利开展难点工作铺建了通畅的协作渠道。山林管理、土地管理和计划生育等本来就是农村中的重点难点工作。涉及到毗邻双方群众更是重中之重，难上加难。在这方面，联合调解委员会发挥了很大的作用。黄山区广阳乡和池州市青阳县沙济镇联合调解委员会仅2002年就共同处理了3起涉及双方村民的盗伐林木案件，妥善解决了一对户口分落两地的青年男女未婚同居可能带来的计划外生育。
四、为两地经济和社会的发展提供了良好的外部环境。联合调解委员会在为人民群众安居乐业，发展生产，提供稳定安宁的社会环境方面也起着不可忽视的作用。黄山区仙源镇、三口镇和新明乡的部分群众之间以往曾经因为生产、生活方面的纠纷引发多起群体性事件。联合调解委员会成立以后，及时有效处置了多起群众间由于采砂、挖笋引发的群体性事件，对三地之间的社会稳定和经济发展起到了明显的作用。现在，这三个乡镇的联合调解组织每年都相互召开联合调解工作会议，进一步巩固工作成果。清溪乡是一个林茶产区，这个乡出产的茶叶大多是在相邻的池州市石台县七都镇茶叶市场销售。以往清溪乡的茶农在七都镇卖茶叶时，经常遭遇到强买强卖。建立了联合调解委员会以后，清溪乡的领导充分发挥联合调解委员会的作用，每年4月初就主动和七都镇方面联系，希望他们给予支持。七都镇的领导表示，只要发现强买强卖，可以直接向七都镇政府报告。由此一来，清溪乡的茶农在七都镇卖茶叶就没有了麻烦。桃源乡毗邻黟县、石台两县，与周边5个乡镇交界，边界线长达30公里。2000年12月桃源乡与黟县宏潭乡成立了联防联调委员会，5年来，桃源、宏潭两乡认真履行联防联调委员会章程规定的权利和义务，使联防联调收到了明显成效，双方边界纠纷逐年下降，到2003年全年已无一起边界纠纷发生。桃源、宏潭分别是木灵芝和红石榴的生产大乡，双方先后组织了乡村干部、群众进行相互交流取经，2003年桃源乡引进种植红石榴40亩，宏潭乡也到桃源乡学习引进了木灵芝生产和沼气池建造技术。两乡还积极对上争取，对连接两乡的桃（源）宏（潭）路进行了拓宽改造，并开通了往返桃源—宏潭的班车。
如今，一提到联防联调委员会，群众交口称赞它是“青山绿水的屏障，安居乐业的保障”。
汪菁馥
二○○四年十月十日
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