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民主法治文萃
纪念人大制度
建立50周年征文
加强人大监督的实践和思考
汪菁馥 张宗华
1953年，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》颁布后，太平县和全国各地一样，于1954年开始建立了人民代表大会制度。1954年7月8日到11日，在当时的县城仙源召开了太平县第一届人民代表大会第一次会议。尽管到会只有代表86人，但它却是太平县、后来的县级黄山市乃至今天黄山区的人民代表大会制度的发端。特别是自1982年3月在甘棠召开的太平县八届人大二次会议上，产生了太平县（今黄山区）人大常委会以来，人大在加强社会主义民主与法制建设方面发挥了重大作用，监督工作也在逐步改进和加强。在人民代表大会制度整整走过了50年历程的今天，回顾和思考关于区（县）级人大的监督工作应该是十分必要和有益的。
一、加强人大监督的实践
（一）人大监督取得的成效
随着我国社会主义民主法制的不断推进，区人大及其常委会实施监督的重要作用也愈来愈突出。尤其是近年来区人大坚持以宪法和法律为依据，积极履行法律赋予的职权，在实施监督中，建立起一套有效的监督机制，综合运用各种监督形式，加大监督力度，不断提高监督水平，有效保障了依法治区的顺利进行。主要表现在：
1、加强法律监督，保证法律法规实施。加强社会主义民主和法制建设，贯彻依法治国方略，是一项长期的历史任务。多年来，区人大常委会在推进依法治区和社会主义民主法制建设等方面发挥了积极作用。在开展执法检查、代表评议和视察等活动中，坚持围绕全区工作大局，抓住重点环节；坚持事先调查研究，摸清情况，找准问题；坚持听取汇报与实地察看相结合，明察与暗访相结合；坚持跟踪落实，下大力气督促解决执法中存在的突出问题，积极探索，认真改进，敢于实践，加大了监督力度，增强了监督实效。
2、注重工作监督，促进区"一府两院"工作。区人大常委会一直本着突出重点、注重实效的原则，加强对区"一府两院"的工作监督。开展对政府组成部门主要负责人的述职评议和垂直管理部门的工作评议，是区人大常委会近年来一直坚持的做法，也是地方人大常委会把监督权和任免权结合起来的有效形式。对每次述职评议和工作评议，区人大常委会都事先召开主任会议进行认真研究，精心组织；组成的评议小组，采取座谈会、个别访谈、实地察看和民主测评的方式，进行深入的调查研究，认真负责地写出评议发言材料；召开庄重的述职评议和工作评议大会；并进行跟踪督查整改，收到了明显的成效。2000年开始，还创新部署了要求除述职评议外的区政府组成部门负责人、区法院副院长、区检察院副检察长每年向区人大常委会进行书面述职的做法。实践证明，开展这项活动，既有利于增强有关人员的责任感和执法观念，也使人大监督工作实现了由单纯监督事到人、事共同监督。
3、抓好个案监督，维护司法公正。1998年7月29日，区人大常委会制定的《黄山区人大常委会实施〈安徽省各级人民代表大会常务委员会监督司法机关具体案件的若干规定〉办法》开始实施，使区司法机关具体案件呈报常委会备案工作走上了规范化、制度化轨道，强化了区人大的法律监督职能，规范了个案监督程序，对"一府两院"严格依法办事起了很好的促进作用。在个案监督过程中，常委会通过认真审查备案材料，依法监督和促进司法机关严格执法，公正司法。还通过接待、处理人民群众和人大代表来信来访，对当事人不服司法机关裁判的案件，认真调查核实，积极支持司法机关的正确裁判，努力维护当事人的合法权益。
4、围绕重大事项作出决议决定，依法行使决定权。依法行使决定权是人大常委会监督权的最终实现。每年区人大常委会都就国民经济和社会发展中的重大问题，作出多项决议决定，还就区级财政决算和财政支出预算变更、区级财政预算执行和其他财政收支情况的审计报告等重大问题作出相应的决议。2004年 5月，第11次区委常委会议研究同意了《黄山区人大常委会关于人大常委会决议、决定、审议意见及常委会主任会议重要意见的督办检查工作办法》，它的颁布实施，更是进一步加强人大监督、促进政风建设、推动工作落实的重要举措。
5、依法行使任免权，实化对人大任命干部的监督。常委会坚持把党管干部的原则与人大依法任免干部有机结合起来，以高度的责任感和使命感，认真行使任免权。每届人大常委会都在组织上一届政府组成部门主要负责人书面述职的基础上，依法重新任命新一届政府组成部门主要负责人。为增强被任命干部的人大意识、公仆意识和法制意识，在常委会会议上由常委会主要负责人向被任命的干部颁发任命书，并对他们提出希望和要求，还安排被任命干部代表在会上作任职表态发言。通过这些措施，使他们牢固树立了"由人大产生、受人大监督、对人大负责"的意识，切实增强接受人大监督的自觉性。
（二）人大监督存在的问题
在肯定区人大及其常委会发挥监督职能取得成效的同时，应更清醒地认识到，区级人大及其常委会在行使监督权方面距离宪法的规定和人民的期望还有相当大的距离，监督工作仍是人大工作的薄弱环节。具体地讲，这些缺陷和不足集中体现在以下几个方面：
1、宪法对地方国家权力机关监督宪法实施的规定有缺陷。通览整部宪法，没有对地方国家权力机关的宪法监督权给予明确的责任规定，即没有明示的宪法条文予以授权。但地方组织法的有关条款规定，地方国家权力机关保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行，撤销本级人民政府不适当的决定和命令，罢免"一府两院"的领导人，这实际上又包含了宪法监督的主要内容。可见，县级以上人大及其常委会事实上负有宪法监督的职责。然而，宪法没有明确授权，这在很大程度上影响了地方人大开展宪法监督工作的主动性和积极性，深恐有越权之嫌。同时，千呼万唤的《监督法》迟迟不露面，也制约了地方人大常委会监督工作的发展。虽然安徽省有一个监督条例，但是它的法律层次比较低，属于地方法规。
2、法律监督力度仍然不够。表现在对人大监督中发现的问题查而难纠，纠而不力。首先，对有的执法机关乱罚款、乱收费、乱摊派行为，对地方保护主义行为和行政、司法腐败现象，即使查出问题又因为多是组织行为，往往使一些检查活动左右为难，运用刚性监督手段不够。其次，财政监督流于形式。其主要问题是：会议的时间有限。代表在短时间内完成规模庞大，内容繁杂的计划和预算案的可行性审查，效果不容乐观；缺乏真实全面的财政审计工作报告。以总结绩效为主的财政报告和必须揭露问题的审计报告都是经政府审定后提交人大的，政府为了保持两个报告评价预算执行情况的基调一致，就难免对财政审计中揭露的有些问题进行修饰。再次，司法监督还停留在表层上，区人大目前对司法工作监督的主要形式是听取工作汇报，开展司法评议，视察检查等，虽然取得了一些成效，但大都是一些表面上的情况，缺乏深度。依法行使质询权是宪法和法律赋予人大代表和人大常委会的重要职权，是法定的一种监督形式。目前对"一府两院"的监督工作，只限于一年一度的人代会上对"一府两院"全面工作的审议和人大常委会例会对几项专题工作的审议，监督工作显得表面化、简单化，许多法律赋予的监督手段没有充分利用起来。第四，人大代表的素质仍有待提高。这里所说的素质是指监督者主体，即区人大代表为充分有效地代表人民行使国家权力，尽到代表职责所应具有的内在品质和能力。代表素质的高低直接关系到国家权力机关整体功能的发挥。但是一些代表对自己来自人民，服务于人民的重要使命认识不足，代表的知政情况也很有限。特别是其中占相当比例的党政干部代表，他们同时兼有监督者与被监督者的双重身份，既是运动员，又是裁判员。这些都制约着代表作用的发挥。
二、关于进一步加强人大监督的思考
（一）建立和完善宪法监督
负有监督宪法实施的国家权力机关如何保证宪法的贯彻落实，当务之急是要明确赋予地方国家权力机关监督宪法实施的职权。赋予地方国家权力机关在本行政区域内相应的宪法监督权是适宜的，也是有一定的法律依据的。希望尽快制定《监督法》，以法律形式规范监督工作。
（二）强化和规范法律监督。
1.深入推行执法责任制。
执法责任制是指根据宪法和法律的精神，规范国家行政机关和司法机关执行法律法规的职权，明确本机关及其工作人员的执法责任，完善执法程序，建立过错责任追究的法律制度，以解决有法不依、执法不严的突出矛盾。实施执法责任制对于实现依法治国的方略，为社会主义市场经济的建立和完善创造良好的环境和条件以及加强权力的制约，增强人大监督力度都具有重要作用。推行执法责任制的关键是坚决落实错案和执法过错责任的追究制度。实行"两错"责任追究制是实施执法责任制的核心环节，也是落实法律责任的要求。在认定和追究执法责任时，要实事求是分清责任，认定责任应合法合理公正，追究执法机关领导人应与一般执法人员一样对待。要错责相当，罚教结合，即要根据其违法执法不同性质和情节轻重，不仅追究其相应的党纪政纪、经济、民事或刑事责任，更要注重通过追究其违法责任的手段和方式，达到教育广大执法者，提高执法者整体素质和执法水平的目的。
2.深入开展对个案的司法监督。
根据有关法律法规的规定，人大应视个案的不同情况和性质，采取以下方式进行司法监督：（1）听取案件汇报。（2）调阅案卷。（3）组织对特定案件的调查。（4）提出质询。（5）制发《法律监督书》。
3.强化对财政预算的审批监督。
人大对预算的审批体现了权力机关对国家宏观经济的调控，监督预算的执行是监督政府行政行为的首要工作。一是确定审批预算的修正案程序。政府经过一定时间编制出台的预算一般基本合理，但需修改和完善之处很多。如预算收入一般偏向保守，执行结果超收比例较大，常常导致预算调整的随意性。应该明确规定人大享有修正权，就可以提高预算的合法性、合理性和科学性，形成科学决策。二是把住预算调整关。保证预算执行的稳定性和决算收支平衡的关键环节是控制预算调整。财政预算一经人民代表大会审查批准，即具有法律效力，政府必须严格执行。区县级人大及其常委会应该大胆地代表人民主导财政，强化对政府财政预算审查的刚性，还政府一个清白，给人民一个明白。
（三）提高监督者履行职权的能力。
人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，提高人大代表和人大常委会组成人员的素质是提高人大监督质量的重要一环。
1、首先是完善选举制度。把好选举关是提高代表素质的前提，其主要内容是代表名额的分配应严格依法按选民人数来决定，减少直到逐步取消上级"戴帽下达"的指选名额，降低干部代表的比例；改进代表候选人提名程序，适当增加选民联名提名的人数和限制政党、团体推荐候选人的比例，并切实以预选方式根据多数选民的意见确定正式候选人；改变事先对代表构成划框框和规定各种代表比例的做法，逐步用居住地选区来代替界别选举。
2.、配备好常委会组成人员是发挥人大作用的重要保证。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子"一线工作，二线安排"的状态，实现老中青结合的梯次年龄结构；增加委员专职化的比例，以更好发挥常委会集体领导作用和它的整体功能；实现常委会组成人员和党政干部的双向交流，促进人大工作充满活力。
3.加强对代表的监督，增强其紧迫感、责任感，积极参加各项代表活动，切实代表选民的意愿行使职权，从而推动人大工作的深入开展和工作质量的提高。监督的方法有：建立代表联系选民、定期向选民汇报工作及述职评议等监督约束制度，进行舆论监督，撤销和罢免不称职的代表。
4.实行专门的培训制度，为代表知政和履行职责创造条件。人大工作有自身的特点和规律，代表工作也有其特殊性。而每次换届后的新代表都要有一个学习、熟悉工作的过程，要加强政治制度特别是人民代表大会制度、法律知识、工作方法等培训，激发每个代表的政治热情，用现代的民主政治观念武装自己。
综上所述，二十多年来，区级人民代表大会及其常委会在开展监督方面已经取得了显著的成效，但是，要充分发挥我国人民代表大会制度的优越性，进一步推进依法治国，实现建设社会主义法治国家的目标，人大监督工作还有许多工作要做。
（执笔 汪菁馥 张宗华）
二○○四年七月二十四日
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