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民主法治文萃
论依法行政
杜可安
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着社会主义民主政治的推进和宪政思想与宪政文化的树立与普及，随着社会主义法律制度统一化、完整化、合理化的提高，依法行政日益显得势在必行，那么，为什么要依法行政？依什么样的法行政？怎样依法行政？依法行政与依法治理有怎样的质的区别？依法行政与执法疲软有无内在的必然联系？本文试就此展开讨论，以就教大方。
一、依法行政是现代社会发展的必然
（一）依法行政是民主政治体制的需要。当今中国，传统官僚专制体制正日益被打破，建立社会主义民主政治体制的呼声日见高涨，理论探讨不断深化，民主政治体制正逐步建立，并将势不可挡地不断完善与发展。这必然使思想领域受到极大的激荡，传统的君主式、家长式、救世主式的权威受到致命的冲击，理性主义，个人价值追求，社会自由思想，权利本位等现代观念不断增强。社会成员和社会组织都努力追求新的精神支点与权威性行为规则。人类发展的历史在证明，这些精神支点与权威性行为规则，就是现代社会标志的民主宪政的、合乎理性的法治。理论研究成果表明，法治政治的基本特征一是政治的多元性，它要求立法、司法、行政三权分立、宽容、平等与均衡。二是权威的合法性，即任何权威必须来源于法律。三是法律的可诉性，即法律自身所具有的可运用和操作的步骤方式、方法等程序性，这是法律权利得以最终保障的不可缺少的条件，也意味着法律下无任何有逃避法律责任的主体存在。四是政党的法治性。五是权力分化与制衡。法治政治的原则一是人民主权原则；二是人权保障原则；三是法律至上原则；四是平等原则；五是依法行政原则；六是权力监督原则；七是法律程序正当原则（1）。而依法行政正是人民主权、法律至上、权力监督等原则的具体实施与体现。它是对专制行政的彻底否定，是人类法治文明进步的成果载体。因为，行政权在国家权力体系中从来都是最普遍的、最活跃的，且最容易给社会和人民带来危害的权力。法治中的控权尤其是行政法中的控权主要就是通过立法、司法对行政权加以控制，“只有把行政权约束住、限制住，法治才有希望”(2)
（二）依法行政是市场经济体制的需要。高度的计划经济与集权的权威相辅相成，政府既是企业的所有者又是生产经营活动的直接组织者、管理者。政府无所不能，无所不包，计划服从的义务没有抗辩的权利。随着市场经济体制的建立与完善，政府与经济主体之间的关系演变为新型的契约关系。人们的价值取向不断蜕变，如姓资、姓社的争论淡化，找市长不如找市场等等。人们的契约观、平等观、私有财产权益观、经济主体自由观日益取代遵命、服从、义务的观念。同时，国家与社会、政府与社会的权力与权利关系需要新的必要的调整。原有的管理式、极权式行政权力受到冲击，政府万能的神话被打破，人们追求着适应市场经济规律的平衡、调和的行政关系；追求着维护经济主体经营自主权，维护其所获利益，增强未来的可卜性的权利保障；追求着一种无感情的凌驾社会与政府之上的控权力量，并使它们法治化。依法行政正是划定行政职权，规范行政职责，阻止行政机关越权干预的有效途径。
（三）依法行政是社会主义法制建设高度发展的需要。实行依法治国方略，建设社会主义法治国家已日益成为全党和广大人民群众的共识。随着社会主义法制建设的不断深入，必然要求行政法律体系的健全与完善并符合宪政原则。同时要求行政法律与其它法律一样在社会生活中得到及时、公正、有效的实施。依法行政旨在将行政权纳入法治的领域，置政府于法治之下，是依法治国在行政各部门的贯彻与落实。所以有人认为，“依法行政是依法治国的重心、核心，是贯彻依法治国方略的保证”（3）
二、依法行政的基本架构
什么叫现代意义上的依法行政，怎样做到依法行政呢？有人认为，依法行政就是行政法治，也是依法治国原则在行政领域中的具体运用。其基本含义，旨在于行政机关及其他行政主体必须严格依法行使行政权力（4）。也有人认为，依法行政不能等同于行政法治（5）。还有人认为，依法行政是指各级行政机关以及依法享有行政权的机构、组织或个人在行使法律赋予的行政权力时必须依据法律，并承担由此带来的一切法律后果（6）。还有人认为，依法行政应包括行政立法、执法和监督，它要求在党的领导下把党的方针、政策作为行政执法的指导，把宪法、行政法律、法规和规章作为行政执法的依据，严格按法律规定的内容和程序实施行政管理，要求把法律、法规和规章作为评价行政行为的主要标准，把实现国家政治生活、经济生活和社会生活的规范、有序、健康作为评价行政行为的根本标准。还有人认为，我国依法行政的特点主要是通过行政执法来组织经济建设和从事工商、经贸、交通、能源等方面的管理。另有人认为，依法行政，概言之，就是根据法的合理性来制约行政的随意性，最终旨在建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现公正与自由的社会状态（7）。
笔者以为，依法行政必须符合以下基本条件，或者说依法行政的基本架构应该是：
（一）必须有民主宪政，合乎理性的行政法律体系
依法行政把不是简单的依法办事，也不仅仅是行政执法，依法行政首先要解决依什么样的法来行政。如果从机构设置，职责划分，循章办事以及行政事务管理的方面而言，中国古代不仅有法可依，而且可以说违法严惩，但是无论其立法技术如何成熟、缜密，也无论君臣如何执法必严，它都是皇帝对臣僚与子民的命令，与现代民权、宪政意义上的行政法有着本质上的区别，根本就谈不上依法行政。所以我们说依法行政所依据之法的性质与功能，决定着依法行政的基本属性和根本走向。笔者以为，依法行政首要的一条就是必须有民主宪政、合乎理性的行政法律体系。
1、行政法律体系必须是以宪法为顶尖的，内部协调和谐的，完整的行政法律体系。它不是以强化部门利益，巩固部门执法、扩大部门行政处罚权为第一要旨的行政法律体系，也不是实体上或程序上有严重缺憾的行政法律体系，更不是存在相互抵触的杂乱的行政法律规范的堆积 。
对照上述要求，目前我国行政立法还存在一些亟待解决的问题，比如，立法向部门利益倾斜；立法权限不明确；法律规定不具体；实施细则、实施办法缺乏一致性、针对性、及时性；法律条文间、法律文件之间不尽协调；重实体，轻程序的状况还未从根本上改变；立法上存在着空缺如各级政府通则，行政许可的法制化问题等等。
2、行政法律体系必须是民主宪政意义上的宪政法律体系。它应该是与官本位的官法有质的区别，具有现代民权主义意义的，反封建、反专制集权的；符合社会主义法治观、人权观；符合社会主义市场经济规律，科学界定权力与权利关系，实现行政主体与相对人在利益关系上、法律地位上，以及在制度机制的构建和运作等方面的平衡。立法程序上是依法、民主、公开的不是随意的，暗箱运作的。
当前我国立法程序的法制建设仍显不足，立法的民主参与程度不强，公开透明度不高，权力与权利关系平衡不够都尚需完善。
3、行政法律体系必须是合乎理性的。无论实体法律规范还是程序法律规范都必须是公正人道的符合中国国情和现时社会实际，以较低成本取得较高效益的行政法律体系，而不应是盲目追求“现代”，搞盲目“西化”，盲目“移植”，更不是条文越多越好，程序越繁越好，行政权限定得越小越好。当前应注意克服立法上的脱离实际给执法造成过高成本，难以执法到位的倾向。
当然民主宪政，合乎理性的宪政法律体系是一个开放的动态的体系，有一个不断完善，不断提高的过程。
（二）必须有良好法治精神的高素质公务员队伍和科学的行政机构系统，保证行政法律规范实施到位
行政机关及其工作人员是依法行政的主体，推行依法行政最关键的问题就是要造就一支高素质的公务员队伍，这是依法行政的基础。那么，依法行政对公务员素质有哪些基本要求呢？笔者认为：
1、政治上应当敬业爱岗，勤政廉洁，作风严谨踏实。
2、业务上有足以胜任本职工作的文化科技知识和专业知识，具备应有的业务技能，工作慎思断行，廉价高效。
3、法治上有较强民主观念、民权意识和全心全意为人民服务的思想，有严格依法办事的良好习惯和水平，有崇尚法治的精神，有必需的法律知识与法律技能。
当然，具备法治精神的高素质公务员还必须有机地分配到科学设置的行政机构系统中，形成科学合理的空间组合才能发挥良好的效能。这方面尤其应实现编制管理的法制化和机构职能的法制化。
有了良好法治精神的高素质公务员队伍和科学的组织机构系统，就必须明确行政机关及其工作人员怎样依法行政了。笔者认为行政机关及其工作人员依法行政应当把握好这么几个主要环节。
第一、抽象行政行为上，必须保证行政法规、规章和地方行政规范性文件与宪法、法律、地方性法规的协调统一。应当明确，这里讲的抽象行政行为，既包括国务院制定行政法规的行政 立法行为，也包括国务院各部门及省级人民政府和省、自治区首府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定行政规章的行为，还包括其它地方各级人民政府及其部门制定行政规范性文件的行为。但不包括权力机关的行政立法行为，更不包括基层群众性自治组织如村民委员会制定村规民约的行为。
其次、这些抽象行政行为必须与宪法、法律和地方性法规协调统一，当前尤其要注意创设权的滥用问题，一些地方政府及其部门违法滥设行政处罚权，滥设行政许可权，滥设强制执行权，造成了立法上的混乱，破坏了社会主义法制的统一，必须坚持与完善政府法制部门统一审订规范性文件制度，保证法制的统一协调。
第二、具体行政行为上，必须保证合法、高效。无论是行政许可、行政处罚还是其它行政执法和行政管理中的具体行政行为，都必须做到合法、高效。所谓合法、高效就是做到不超越职权，不滥用职权，也不失职。现在在现在执法领域有法不依，违法不究的现象依然比较突出，究其原因一是思想观念存在问题，尤其缺乏现在法治观念，把行政权看作自己的私权，缺乏职责意识，因而执法不积极、不主动、不及时，上级有指示有文件的就执行，有难度，无利益、无上级指示的就不执行或执行不到位，以至执法疲软。殊不知，法律规定行政机关行使的权力，同时也就是这个行政机关的职责，如果放弃或执行不到位，就是渎职、失职。二是利益驱使。一些单位和地方受部门利益、地方利益驱动，搞“上有政策，下有对策”，“红灯亮了绕道走”，致使行政执法各取所需，对部门，对地方有利益就到位或越权执行，对部门、对地方不利的就不执行或大打折扣。这种现象必须一靠教育，一靠管理，三靠监督切实予以解决，否则，依法行政就会变成口号流于形式，甚至变成专权、擅权的籍口。甚至使人治被披上法治的外衣。
第三、在权利救济上，必须保证违法行政行为合法、有效地纠正与补偿，违法行政的责任得到及时有效追究。这在行政权力监督中将详加论述。
（三）公民有普遍的，深入人心的法治精神。公民能较好地通过法治手段制约行政不法行为，制约行政权的违法与滥用 ，行政侵权得到实际的赔偿，行政救济得到有效 实现
我国有着几千年封建专制历史，群众普遍缺乏民主、维权意识，心存不平就寄希望于“青天大老爷”为其救苦救难，官民关系如同父子，百姓视地方官吏为父母官，只有遵命服从的义务，缺乏维权、监督的习惯与勇气。正因为如此，尽管我国行政复议制度和行政诉讼制度已建立多年，而行政复议与行政诉讼案件却很少，这正从一个侧面反映了群众法治精神的脆弱。只有大力宣传社会主义民主已法治，在公民中坚持不懈地倡导与弘扬法治精神，使中华民族成为一个崇尚法治的民族，依法行政才有坚实的群众基础，依法行政乃至依法治国才有旺盛的生命力。
（四）行政权力得到有效监督
没有监督的权力必然导致权力的滥用与腐败，行政权力尤其如此，我国现在已有权力监督、行政内部监督、司法监督三大监督体系框架，再加上党纪监督、政协民主监督、舆论监督、举报制度等，可谓监督层次繁复，然而对行政权力监督机制仍存在不少急需完善的问题。突出表现在：
1、在权力机关监督方面，目前大多限于听取审议工作报告，人事任免，述职评议等方面，而个案监督，规范性文件监督审查，失职、违法案件追究督办等监督措施还未能真正运作，更为严重的是权力机关的监督范围、监督方式、监督职权及监督程序缺乏统一的基本法律规定，监督的法制化已显落后。
2、在行政内部监督方面，目前有政府上下级监督、审计监督、政纪监督等，但监督的法制化进程仍然不够，1999年4月出台的《行政复议法》理论界微词颇多，存在诸多不足，如对规范性文件审查制度不够完善等（8）。行政执法责任制炒作得很热烈，但真正发挥其监督作用的并不多。我们认为，建立健全行政内部监督制度，是行政机关提高执法质量的最重要的措施，因为，行政权的客体是一个非常大的概念，与此相适应，设立的行政机构系统也是庞大的，在具体管理、监督方式、手段及效果上，应该是与行政事态距离越近的主体越熟悉行政事态的特性，越能进行有效监督。事实上对行政权力的大量实案监督都是由行政内部进行的，因而完善和健全行政内部监督至关重要。
3、在司法监督方面，我国行政诉讼制度的建立在行政法史上具有划时代意义，是行政法治建立与发展现阶段的重要标志。它对行政责任追究与行政救济起到了其它监督、救济制度不可替代的作用。实践证明，行政诉讼制度的建立对依法行政起了巨大的推动作用。但我国的司法监督制度还有待进一步探索，如行政诉讼受案范围宜不宜扩大，司法审查权应否确立，是否应建立独立的行政审判司法体制，对行政公诉与行政诉讼检察监督机制的思考等等都有待深化。从而更科学有效地保证行政责任原则的进一步实际落实。
除此之外，对行政机关及其工作人员违法行为分别不同的社会危害程度而及时严格地追究行政、民事、刑事责任也是一种必要的监督制度。
综上所述，我们认为，依法行政就是行政机关及其公务人员依据民主宪政、合乎理性的法律规定的条件和程序制定行政法规、规章和规范性文件并合法有效地实施宪政法律规范，行使行政权力的行为，以及与之相适应的对行政行为监督和行政责任追究的总称。旨在建立秩序化、高效化、平衡化的行政管理状态。
三、依法行政的几个误区
（一）依法行政与照章办事。有人认为，依法行政就是照章办事，把依规章制度，依村规民约，甚至依违背法律、政策规定的“土政策”办事，也 美其名曰依法行政。这在基层政权中有所表现。这不仅在理论上造成混乱，也直接影响群众法治精神的培养和参与依法行政的积极性。这是混淆公共行政与私行政的表现，应当明确，我们讲的依法行政是国家行政和行使某种公共职能的社会组织的行政，是公共行政。旨在保障行政权力行使的秩序化、高效化、合法化。
(二)依法行政与以法强化管理。有人把依法行政与依法强化管理混为一谈，地方一些文件中常出现的以法治税、以法理财、以法治林、以法治水大多有此含义，它们的本意往往倾向于管理权、制裁权，甚至借以推行行政强权。这些文件大多片面强调严肃执法、严惩不贷、强制执行、司法机关开门办案全力配合。而疏忽了程序合法，权利救济等权利保障措施，应该说它是对依法行政的曲解，带有很大的片面性，甚至有官本位成分。
（三）依法行政与行政执法疲软。有人认为，依法行政就是让权于民，必然导致行政执法疲软。一些单位尤其行政执法部门及其执法人员执法不到位、不主动、不作为，对监督部门的监督指令往往以“现在讲究依法行政”来敷衍推委，以致以罚代刑，消极执法，罚不当过，以避免行政诉讼中的尴尬。这恰恰是不依法行政的表现，是一种失职渎职行为，应该受到监督和纠正。
注释：
（1）参见范进学《论法治政治》，中国人民大学《复印报刊资料 法理学、法史学》2000年第一期
（2）同上
（3）参见韩芸《依法行政是依法治国的核心》，《时代学刊》（兰州）1999年第八期
（4）参见李乾贵、高新华《“依法行政”研讨会有关讨论观点综述》，中国人民大学《复印报刊资料 宪法学、行政法学》1999年第六期
（5）罗豪才《行政法学与依法行政》《法治经纬》2000年第一期
（6）范进学《论法治政治》，中国人民大学《复印报刊资料 法理学、法史学》2000年第一期
（7）参见李乾贵、高新华《“依法行政”研讨会有关讨论观点综述》，中国人民大学《复印报刊资料 宪法学、行政法学》1999年第六期
(8)参见杨解君、朱芸、王春明等《行政复议法的立法缺陷分析》，《法学》1999年第十期
参考书目
《中国行政法》（陈端洪著，法律出版社出版）
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